Ефремов
Алексей Александрович,
руководитель Представительства Орловского
регионального отделения
ФКЦБ России по Воронежской области,
преподаватель, аспирант кафедры конституционного
и международного права юридического факультета
Воронежского государственного университета
РЕГИОНАЛЬНОЕ ИНВЕСТИЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО:
ВОПРОСЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ
1. Введение
Современное состояние экономического развития
как Российской Федерации в целом, так и отдельных ее субъектов характеризуется
низким уровнем капитализации предприятий, высокой степенью износа их основных
фондов. В этих условиях особую важность приобретает стимулирование роста
инвестиций в основной капитал. Этот процесс требует адекватного правового
регулирования как на уровне законодательства Российской Федерации, так, и, с
учетом ее федеративного государственного устройства, на уровне законодательства
субъектов (регионального законодательства).
2. Материалы для исследования
В основу настоящей статьи положен анализ
доступного с помощью сети Интернет законодательства субъектов Российской
Федерации, а также опубликованные исследования по аналогичной тематике:
1. Анцибор Г.А., Пищаев И.Р., Мельников В.Ю. Анализ регионального
инвестиционного законодательства // Костромской государственный технологический
университет: Конференция «ЛЕН-98», Секция 10, статья 7.
2. Данилов Е. Инвестиционная нехватка //
Финансовая Россия. 2000. № 30 (197) 17-23 августа.
3. Коломак Е.А. Субфедеральные налоговые льготы
и их влияние на привлечение инвестиций: эмпирический анализ. М.:
РПЭИ, 2000. 41 с. (Опубликовано также:
Инвестиции в России. 2000. № 5. С. 33-44.
4. Морозов Д. Стимулирование инвестиционной
деятельности в Нижегородской области: узаконенная дискриминация // Инвестиции в
России. 2000. № 1. С. 8-11. Этот же материал опубликован: Стимулирование
инвестиционной деятельности в Нижегородской области: многие «за бортом» //
Еженедельник "Закон Финансы Налоги" № 38 (60) 23.11.1999.
5. Николаев И. А., Дементьев А.В. Рост
инвестиций или инвестиционные рост? / Аналитическая
записка. М.: Аудиторско-консультационная фирма «ФБК», 2001.
6. Скриванов Д.
Инвестиционное законодательство Пермской области: достижения и проблемы //
Рынок ценных бумаг. 2001, сентябрь. С. 32-34.
7. Справка о привлечении иностранных инвестиций
в экономику регионов: текущее положение и основные направления государственной
политики
8.
Яковлева Е.Л. Повышение эффективности региональной политики привлечения прямых
инвестиций: Отчет о научно-исследовательской работе. М.: Бюро экономического
анализа, 2001.
Все указанные исследования проведены, как
правило, специалистами-экономистами. Поэтому они характеризуются глубоким
анализом взаимосвязи наличия инвестиционного законодательства, состояния
социально-экономического развития регионов и уровня привлечения инвестиций.
В то же время ни в одном из исследований не
содержится обстоятельного правового анализа законодательства с
точки зрения его юридической техники, внутренней структуры, механизма
реализации отдельных норм и положений и т.д.
Таким образом, актуальным является изучение
существующего регионального инвестиционного законодательства с точки зрения его
места в правовой системе, влияния на состояние инвестиционного климата,
взаимосвязи с другими нормативно-правовыми актами, внутренней структуры и
непротиворечивости, механизма реализации норм.
3. Инвестиционное законодательство в системе права.
Влияние на состояние инвестиционного климата
Необходимо отметить, что само по себе понятие
«инвестиционное законодательство» достаточно условно, поскольку на
уровень привлечения инвестиций оказывает влияние состояние действующих
нормативно-правовых актов, регулирующих значительно более широкий круг
социально-экономических отношений (градостроительные, земельные, имущественные
и прочие вопросы). На это обстоятельство указывается в работах Е.Л. Яковлевой и
Д. Скриванова. Таким образом, инвестиционное законодательство
в широком смысле является комплексным, объединяющим нормы различных отраслей
права: конституционного, гражданского, административного, финансового. Однако
предметом настоящего исследования являются именно «инвестиционные законы» в
узком смысле, и в дальнейшем внимание будет обращено именно на них.
Особое значение для регионального
инвестиционного законодательства имеет его соответствие Конституции РФ и
федеральным законам. Это первое и безусловное требование ко всем
нормативно-правовым актам субъектов РФ. В настоящее
время федеральное инвестиционное законодательство состоит из Закона РСФСР «Об
инвестиционной деятельности в РСФСР» от 26.06.1991 № 1488-I (ред. от
19.06.1995), Федерального закона «Об инвестиционной деятельности в Российской
Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25.02.1999 № 39-ФЗ
(ред. от 02.01.2000), Федерального закона «Об иностранных инвестициях в
Российской Федерации» от 09.07.1999 № 160-ФЗ.
Конституционный принцип единства
экономического пространства, свободного перемещения товар, услуг и финансовых
средств (ст. 8 Конституции РФ), а также отнесение установления
правовых основ единого рынка, финансового регулирования, гражданского
законодательства к исключительному ведению Российской федерации (ст. 71
Конституции РФ) не позволяют органам государственной власти
субъектов России проводить самостоятельное регулирование
фондового рынка, деятельности акционерных обществ.
В то же время в соответствии
со ст. 10 Закона РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» государственное
регулирование инвестиционной деятельности, проведение инвестиционной политики,
направленной на социально-экономическое и научно-техническое развитие обеспечивается
как государственными органами Федерации, так и ее субъектов в
пределах их компетенции, в соответствии со ст. 17 ФЗ «Об иностранных
инвестициях в Российской Федерации» субъекты Российской Федерации и
органы местного
самоуправления в пределах своей компетенции могут предоставлять иностранному
инвестору льготы и гарантии, осуществлять финансирование и оказывать иные формы
поддержки инвестиционного проекта, осуществляемого иностранным инвестором, за
счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а
также внебюджетных средств.
Согласно п.п. к) п. 1 ст. 72 Конституции России
административное право относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в соответствии со ст. 76 Конституции по
предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов принимаются
соответствующие федеральным законы и иные правовые акты субъектов.
Таким образом, возможность принятия
регионального инвестиционного законодательства, регламентирующего административно-правовые
отношения (т.е. вопросы мер государственного стимулирования
привлечения инвестиций), при условии его соответствия федеральному
существует.
Кроме этого, для эффективного
развития регионального инвестиционного законодательства и содержания его в
соответствии с федеральным законодательством необходимо, чтобы
законодатели субъектов Российской Федерации в целях оптимизации системы
правового регулирования инвестиционной деятельности на своих
территориях могли использовать, наряду с полномочиями,
предоставленными им Конституцией и федеральным законодательством, право
законодательной инициативы для внесения изменений и дополнений в федеральное
законодательство. На этот
способ «обратной связи» законодательств субъектов и Федерации обращено внимание
в работе «Справка о привлечении иностранных инвестиций в экономику регионов:
текущее положение и основные направления государственной политики».
Вопрос о роли регионального инвестиционного
законодательства для улучшения инвестиционного климата в вышеназванной
литературе однозначно не решен. Обобщая все точки зрения, можно прийти к
следующим выводам:
· Региональное инвестиционное законодательство
имеет существенное влияние на привлечение инвестиций в регион.
При этом для инвесторов более важным является не размер или период действия
льгот, а сам фактор принятия закона «Об инвестициях», который
демонстрирует готовность региональных властей оказать поддержку
инвесторам и возможность получения гарантий. В связи с этим
значительную роль играет репутация властей, доверие к их решениям,
основу которого составляют стабильность принятых документов и
последовательность региональной политики (Коломак Е.А.).
· Вместе с тем положительный эффект
регионального инвестиционного законодательства недостаточно сильный,
чтобы перекрыть неблагоприятные факторы специализации и низкий уровень
развития производственной и социальной инфраструктуры. Поэтому при
благоприятных исходных условиях экономического развития отсутствие закона
«Об инвестициях» не означает потерю инвестиционной привлекательности региона.
Законодательная инициатива на уровне субъектов РФ может компенсировать
некоторые неблагоприятные факторы, но не в состоянии быть
единственным источником развития (Коломак Е.А.).
· Более инициативными в разработке
инвестиционного законодательства являются регионы, имеющие более
высокие оценки дефицита инвестиций (Коломак Е.А.). Как отмечает Е.
Данилов, «выявлена обратная зависимость между рейтингами регионов по
потенциалу и риску и степенью благоприятности правовых условий инвестирования.
Иными словами, более благоприятное законодательное поле в целом имеют регионы с
наиболее низкими потенциалами и высокими рисками».
4. Основные элементы регионального закона об
инвестициях,
инвестиционной деятельности
или государственной поддержке инвестиций
На сегодняшний день инвестиционное законодательство
в той или иной форме существует примерно в 70 из 89 субъектов РФ (на сайте
«Инвестиционные возможности России» - www.ivr.ru
- представлено 46 субъектов). Изученная выборка позволяет сделать вывод об их
значительных различиях как по широте охватываемых
отношений, так и по уровню юридической техники, степени регламентации, наличию
механизмов реализации, прямо закрепленных в законе, или, наоборот, большому
числу отсылочных норм.
Проведенный анализ дает возможность предложить
следующие рекомендации для региональных инвестиционных законов:
1. Безусловное соответствие Конституции РФ
и федеральному законодательству.
2. Структура закона:
· Разделение на главы,
регламентирующие большие блоки отношений, и отдельные статьи
· Определение в отдельной статье понятийного аппарата закона,
соответствующего федеральному и региональному законодательству по другим
вопросам, и его единообразное использование во всем тексте закона
· Выделение в отдельной статье принципов государственной политики
субъекта Федерации в отношении инвестиционной деятельности, в отдельных статьях
– прав и обязанностях инвесторов, государственных органов
· Подробное изложение в отдельной главе системы государственных
гарантий
3. Вопрос о необходимости самостоятельного
отдельного изложения принципов инвестиционной деятельности или
принципов государственной поддержки инвестиций однозначного решения не имеет. В исследованных законах принципы выделены в 6 случаях (Пензенская
область, Воронежская область, Смоленская область, Санкт-Петербург, Вологодская
область, Нижегородская область) и отсутствуют в 14 случаях (Новгородская
область, Саратовская область, Еврейская АО, Ивановская область, Кемеровская
область, Костромская область, Липецкая область, Белгородская область,
Ярославская область, Ленинградская область, Волгоградская область, Московская
область, Тверская область, Приморский край). Как можно заметить, среди
последних находится большинство лидеров рейтинга «Эксперт-РА». Этот
факт свидетельствует о том, то само по себе провозглашение даже очень
хороших, красивых принципов положительного эффекта не имеет. Любой
из принципов должен быть раскрыт в законе, иметь механизм реализации – через
определение прав, обязанностей и ответственности субъектов инвестиционных
отношений, государственных гарантий.
4. Нормы закона об инвестициях должны иметь, как
правило, прямое действие, а не отсылочный характер, все меры
государственной поддержки целесообразно изложить в одном законе.
5. В законе целесообразно определить права
и обязанности всех участников инвестиционной деятельности: как
инвесторов, так и государственных органов. При этом такие нормы должны
быть четко взаимосвязаны – каждому праву инвестора должна корреспондировать
соответствующая обязанность государственного органа, и наоборот. Кроме
того, следует отразить гарантии реализации соответствующих прав и
положения о взаимной ответственности.
6. Наиболее типичными
инструментами стимулирования привлечения отечественных и иностранных инвестиций
являются:
· временное полное или частичное освобождение от уплаты налогов в
бюджеты субъектов Федерации;
· отсрочка или рассрочка уплаты налогов в региональные бюджеты;
· предоставление инвестиционных налоговых кредитов;
· предоставление инвесторам гарантий и поручительств региональных
администраций;
· льготная ставка арендной платы за пользование земельными участками и
имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта РФ;
· оказание помощи по созданию инфраструктуры
бизнеса, получения в аренду и приобретения в собственность земельных участков и
объектов нежилого фонда, отнесенных к государственной собственности субъекта
Федерации;
· инвестирование за счет бюджетов развития
субъектов Федерации. Формирование таких бюджетов целесообразно использовать
максимально широко по аналогии с Федеральным законом «О бюджете развития
Российской Федерации» от 26.11.1998 № 181-ФЗ.
7. Безусловным является обеспечение
равноправия всех субъектов
инвестиционной деятельности при получении мер государственной поддержки. Именно
наличие отдельных приоритетов и отсутствие равноправия явилось
причиной отрицательной оценки ранее действовавшего
законодательства Нижегородской области (рейтинг «Эксперт-РА», работа Д.
Морозова)
8. Установление налоговых льгот должно
быть четким по срокам, процентам в зависимости от срока окупаемости
инвестиционного проекта. Эта
черта присуща законам лидеров рейтинга «Эксперт-РА». При этом должно быть гарантировано
сохранение названных в законе норм и их неухудшение
для уже реализуемых проектов в будущем при изменении законодательства.
9. Меры льготного налогообложения
целесообразно применять не только к организациям, привлекающим инвестиции, но и
для самих инвесторов (например, банков в части налога на прибыль), организаций инфрастуктуры (страховых, консалтинговых, инвестиционных
компаний), активно участвующих в инвестиционном процессе.
10. В случае применения государственных
инвестиционных программ и формирования реестров инвестиционных проектов в
законе должны быть установлены четкие критерии отбора, закрытые
(исчерпывающие) перечни документов, представляемых организациями для
включения в программы и реестры и закрытые (исчерпывающие) перечни
оснований для отклонения тех или иных инвестиционных проектов.
11. Особое место в инвестиционном
законодательстве имеет формирование информационной инфраструктуры инвестиционной
деятельности. На сегодняшний день такие нормы есть лишь в ряде законов,
наиболее полно – в новом Законе Пензенской области «Об
инвестициях в Пензенской области» от 19.07.2000 № 217-ЗПО. Гласность в
обсуждении инвестиционных проектов и информационная прозрачность должны быть
отражены 1) как принципы и 2) гарантии, 3) в статьях о правах и обязанностях
субъектов инвестиционной деятельности должны быть указаны информационные права
и обязанности, взаимосвязанные между собой. Целесообразно установление
не только правовых, но и нескольких организационных мер
государственной информационной поддержки, включающих:
· Создание системы
информирования потенциальных инвесторов, в том числе и
иностранных, о политике региона по привлечению инвестиций
· Создание информационно-аналитических и консультационных центров
по вопросам привлечения инвестиций, рейтинговых агентств,
оценивающих кредитоспособность и осуществляющих регулярное проведение
рейтингов, публикацию рейтинговых оценок субъектов инвестиционной деятельности
· Подготовку и реализацию программы просветительской деятельности
среди населения, включающей в себя организацию регулярных программ о
фондовом рынке и инвестициях для населения по радио и телевидению;
введение вопросов по фондовому рынку и инвестициям в учебные программы для
среднего школьного, среднего профессионального, высшего и последипломного
образования
12. В настоящее время имеет большое значение установление
отдельных норм, посвященных использованию рынка ценных бумаг в инвестиционной
деятельности. Такие нормы есть в вышеназванном законе Пензенской
области (ст. 26) и включают в себя указание на применение инвестиционном
процессе дополнительной эмиссии акций и выпуске облигаций и участии в этом как
государственных органов субъекта РФ, так и органа, осуществляющего
регулирование рынка ценных бумаг (для дачи экспертных заключений).
13. Важным является изложение в законе системы
государственных гарантий. К государственным гарантиям,
включающим правовые, организационные, имущественные, финансовые,
информационные и иные, относятся:
· обеспечение равных прав при осуществлении инвестиционной деятельности;
· гласность в обсуждении инвестиционных проектов;
· гарантии от незаконных действий (бездействия) органов государственной
власти и право обжалования в судебном порядке любых решений, действий
(бездействия) органов государственной власти (органов местного самоуправления и
их должностных лиц);
· стабильность прав субъектов инвестиционной
деятельности, в случаях принятия законов, устанавливающих для субъектов
инвестиционной деятельности иные правила, чем те, которые действовали при
заключении договоров между ними на определенный срок, оговоренный
законодательным актом;
· защита инвестиций (подразумеваются гарантии
компенсации при национализации и реквизиции инвестиций);
· страхование инвестиций;
· гарантии использования доходов;
· для иностранных инвесторов гарантии использования
на территории Российской Федерации и перевода за пределы Российской Федерации
доходов, прибыли и других правомерно полученных денежных сумм.
5. Заключение
В данной статье проведено изучение и обобщение
норм ряда действующих региональных инвестиционных законов. С учетом имеющихся
опубликованных исследований и самостоятельного юридического
анализа выработаны предложения по совершенствованию
как отдельных норм, так и региональных законов о государственной поддержке
инвестиций в целом, которые могут быть использованы в нормотворческой практике
субъектов Российской Федерации.
